我國(guó)倡導(dǎo)和推進(jìn)工程總承包市場(chǎng)模式至今已有三十多年時(shí)間。江蘇省作為建筑大省和強(qiáng)省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發(fā)出（2016）93號(hào)文，2017年省政府發(fā)出151號(hào)文，明確提出了推行工程總承包模式的規(guī)定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和3 1個(gè)工程總承包試點(diǎn)工程項(xiàng)目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點(diǎn)城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實(shí)際情況，省建協(xié)組織了關(guān)于工程總承包推行情況的調(diào)研小組，深入基層一線實(shí)地調(diào)研。

本次調(diào)研對(duì)調(diào)查樣本進(jìn)行認(rèn)真的選取。

從地區(qū)角度，調(diào)研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場(chǎng)主體角度，調(diào)研組分別抽取了工程總承包特級(jí)、一級(jí)資質(zhì)和部分專業(yè)分包一級(jí)資質(zhì)企業(yè)。

從行業(yè)角度，調(diào)研組主要側(cè)重抽取了房建為主的企業(yè)，少量公路、市政為主的企業(yè)，另有2家設(shè)計(jì)院。

從地區(qū)、行業(yè)、資質(zhì)看，本次選取的樣本具有房建領(lǐng)域的代表性，基本能反映一線企業(yè)開(kāi)展工程總承包的真實(shí)情況。

本次調(diào)研采取召開(kāi)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查兩種方法。三個(gè)市五場(chǎng)座談會(huì)，共計(jì)有42個(gè)企業(yè)參加，其中具有特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)9家。本省十一個(gè)設(shè)區(qū)市共收回調(diào)查問(wèn)卷113份，其中特級(jí)企業(yè)35家。

調(diào)研組深入基層認(rèn)真聽(tīng)取來(lái)自一線企業(yè)反映的情況。調(diào)研組長(zhǎng)和組內(nèi)專家與基層負(fù)責(zé)人進(jìn)行了有針對(duì)性的交流和互動(dòng)，同時(shí)對(duì)113份問(wèn)卷計(jì)13200項(xiàng)選擇回答作了歸納和分析。調(diào)研組將所收集的相關(guān)情況分為工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀、工程總承包模式推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題和積極穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包的意見(jiàn)建議三個(gè)方面向省住建廳報(bào)告。

本次調(diào)研組收集的各類信息截止時(shí)點(diǎn)為2018年5月底。江蘇省招標(biāo)辦發(fā)布了（2018）3號(hào)文關(guān)于工程總承包投標(biāo)招標(biāo)導(dǎo)則的通知后，發(fā)生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）住建部（2016）93號(hào)文和省政府（2017）151號(hào)文發(fā)布后，引起建筑行業(yè)熱烈的反響。對(duì)關(guān)于加快推行工程總承包的規(guī)定，基層企業(yè)做了仔細(xì)解讀，在座談會(huì)上，有不少企業(yè)反映，學(xué)習(xí)了住建部（2 0 1 6）93號(hào)文和省政府（2017）151號(hào)文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動(dòng)。從問(wèn)卷調(diào)查中，有64家企業(yè)認(rèn)為自己是工程總承包的角色，占問(wèn)卷總數(shù)的56.63%；有26家企業(yè)認(rèn)為自己的主要業(yè)務(wù)模式是工程總承包，占問(wèn)卷數(shù)的23%。從座談會(huì)上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目有43個(gè)（其中有一半左右的項(xiàng)目在外省市），泰州泰興兩市已實(shí)施有7個(gè)，徐州市已實(shí)施的有8個(gè)（均在外地）。因南通地區(qū)和蘇州市未召開(kāi)座談會(huì)，從問(wèn)卷調(diào)查的匯總中分析，這兩個(gè)地區(qū)工程總承包推行的力度和已實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目個(gè)數(shù)應(yīng)該屬于較好地區(qū)。另外，各地還有一批正在洽談或即將實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目。從座談會(huì)反映分析，上述工程總承包項(xiàng)目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

    調(diào)研組分析認(rèn)為，省政府151號(hào)文發(fā)布后和省建筑業(yè)改革發(fā)展會(huì)議后，各地各級(jí)政府和行業(yè)主管部門(mén)都積極響應(yīng)貫徹文件精神和會(huì)議精神，采取了相關(guān)措施和出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，迅速推出了一批工程總承包項(xiàng)目，各地建筑企業(yè)特別是具有特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)也迅速行動(dòng)，積極承接工程總承包項(xiàng)目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯(lián)合體投標(biāo)的形式解決了工程總承包招投標(biāo)中對(duì)資質(zhì)有限制的難點(diǎn)，使更多的建筑企業(yè)能夠參與工程總承包的招投標(biāo)，推進(jìn)了工程總承包的規(guī)模和速度。

（二）工程總承包模式在我國(guó)由政府倡導(dǎo)的時(shí)間較早，但真正起步較晚。受傳統(tǒng)施工承包模式的慣性影響、市場(chǎng)環(huán)境、業(yè)主既有的利益權(quán)利格局的影響，我省房建領(lǐng)域內(nèi)的工程總承包模式的發(fā)展尚不平衡。從地域角度看，呈現(xiàn)蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態(tài)勢(shì)；從綜合實(shí)力角度看，呈現(xiàn)出央企好于地方企業(yè)，地方特級(jí)企業(yè)好于一級(jí)企業(yè)的態(tài)勢(shì)；從發(fā)承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發(fā)包方的積極性；從建設(shè)投資的角度看，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的要好于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的。

江蘇省確定的31個(gè)工程總承包項(xiàng)目，都在正常實(shí)施中（少數(shù)幾個(gè)已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點(diǎn)城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門(mén)發(fā)文階段，并未實(shí)質(zhì)性推開(kāi)。

從座談會(huì)上反映的情況中，有一點(diǎn)意見(jiàn)較為集中，就是現(xiàn)在所承接的工程總承包項(xiàng)目，是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路，大家認(rèn)為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發(fā)、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢(shì)。

二、推進(jìn)實(shí)施工程總承包過(guò)程中存在的問(wèn)題

國(guó)外釆用工程總承包模式的時(shí)間較早，從上世紀(jì)七十年代起步至今已有近五十年的發(fā)展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會(huì)和市場(chǎng)認(rèn)可接受度高。從國(guó)外建筑市場(chǎng)看，釆用工程總承包模式的，在英國(guó)只有30%左右, 在美國(guó)只有40%左右。我省從2016年發(fā)文推行至今不過(guò)短短三年時(shí)間，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題不足為怪，需要在推行的過(guò)程中予以解決，逐步完善工程總承包的運(yùn)作機(jī)制，使工程總承包健康、穩(wěn)定向前發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，為建筑行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

對(duì)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查所反映的意見(jiàn)分析，可以歸納為三個(gè)主要的問(wèn)題。一是市場(chǎng)問(wèn)題，二是動(dòng)力問(wèn)題，三是機(jī)制問(wèn)題。

（一）工程總承包市場(chǎng)培育分析

國(guó)外工程總承包模式是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展到一定程度時(shí)產(chǎn)生的一種社會(huì)需求，在這種社會(huì)需求的強(qiáng)力推動(dòng)下，逐步形成工程總承包模式的細(xì)分市場(chǎng)，轉(zhuǎn)換成市場(chǎng)需求。

我國(guó)建筑全產(chǎn)業(yè)鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業(yè)分工很細(xì)很全，每一領(lǐng)域都有從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、科研、到施工的資源的配置，如設(shè)計(jì)，有礦山設(shè)計(jì)院，水泥設(shè)計(jì)院，鋼鐵設(shè)計(jì)院，水利水電設(shè)計(jì)院，軌道交通設(shè)計(jì)院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級(jí)各專業(yè)的設(shè)計(jì)院，也有各專業(yè)各種資質(zhì)的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點(diǎn)工程項(xiàng)目，有工程總承包需求時(shí)，就組建“指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，“城建平臺(tái)”，“交通平臺(tái)”等等代行工程總承包的職能，完全能滿足工程總承包的需求。

我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)（含建筑規(guī)劃，設(shè)計(jì)等）有一個(gè)十五年的保護(hù)期。在保護(hù)期結(jié)束，國(guó)際大承包公司并沒(méi)有進(jìn)入中國(guó)建筑市場(chǎng)。這表明，中國(guó)建筑市場(chǎng)是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專家和政府提倡推行總承包模式，但在保護(hù)性的現(xiàn)行體制下，我國(guó)工程總承包模式?jīng)]有得到足夠的發(fā)展。

我國(guó)在能源，環(huán)保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領(lǐng)域?qū)嶋H上都產(chǎn)生了工程總承包的市場(chǎng)需求，只是由“會(huì)戰(zhàn)指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，各種“平臺(tái)”滿足，在房建領(lǐng)域（特別是住宅建設(shè)），工程總承包的需求，由開(kāi)發(fā)公司滿足了。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段，工程總承包的細(xì)分市場(chǎng)尚未成熟，需繼續(xù)培育，完善。

培育工程總承包市場(chǎng)，必然打破和重新組合現(xiàn)有全產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置，這是一場(chǎng)堅(jiān)巨的變革，阻力很大。培育有較高實(shí)力的工程總承包公司，其實(shí)質(zhì)是加快行業(yè)壟斷的形成，勢(shì)必會(huì)淘汰一部分落后的建筑產(chǎn)能，這也是對(duì)市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的重新洗牌。因此，真正形成中國(guó)特色的工程總承包成熟市場(chǎng)，要遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，循序漸進(jìn)，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動(dòng)力不足原因分析

國(guó)外工程總承包模式走的是市場(chǎng)推動(dòng)的自然成長(zhǎng)路經(jīng)，發(fā)、承包雙方均有主動(dòng)性，我國(guó)工程總承包走的是由政府行政發(fā)文推動(dòng)的被動(dòng)性路徑，發(fā)包方（投資方）缺乏主動(dòng)性，即所謂的市場(chǎng)需求“動(dòng)力不足”。

在座談會(huì)中，企業(yè)認(rèn)為工程總承包模式發(fā)展速度有點(diǎn)慢，主要是業(yè)主（投資方）沒(méi)有主動(dòng)釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識(shí)不強(qiáng)。業(yè)主不愿放棄既有的權(quán)利和利益，對(duì)項(xiàng)目管理介入干預(yù)或控制太多。泰興有一家企業(yè)反映個(gè)把億的工程，業(yè)主竟從中分包了22項(xiàng)內(nèi)容。總承包工程被業(yè)主指定分包，隨意肢解現(xiàn)象較為普遍。企業(yè)普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權(quán)在業(yè)主手中?，F(xiàn)階段多數(shù)業(yè)主（無(wú)論政府投資還是國(guó)有企業(yè)投資），都不愿采用工程總承包模式，少數(shù)政府或國(guó)企業(yè)主選擇了工程總承包模式，但從立項(xiàng)到規(guī)劃到設(shè)計(jì)到招投標(biāo)到施工的全過(guò)程，業(yè)主們?nèi)詴?huì)沿用施工總承包的方式來(lái)實(shí)施工程總承包，或是對(duì)項(xiàng)目管理大力干預(yù)控制，或是指定分包，或是指定設(shè)計(jì)院。在本次調(diào)研涉及的房建、市政、公建領(lǐng)域內(nèi)，完備的真正意義上的工程總承包項(xiàng)目少之又少。調(diào)研組分析認(rèn)為，深層次的原因有四個(gè)。

一是投資一個(gè)項(xiàng)目，采用工程總承包模式，總價(jià)高于或持平現(xiàn)行的施工總承包模式，就失去了競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質(zhì)量達(dá)到交鑰匙的要求，業(yè)主當(dāng)然會(huì)選擇施工總承包模式，就不會(huì)產(chǎn)生選擇工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

二是現(xiàn)階段業(yè)主方已形成的既有的權(quán)力和利益格局，不愿被打破。實(shí)施工程總承包模式不僅僅是對(duì)建筑業(yè)資源配置格局的調(diào)整，更是對(duì)業(yè)主手中的權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移，業(yè)主自然沒(méi)有采用工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

三是習(xí)慣的慣性使然。發(fā)包方選用施工總承包已經(jīng)駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠(chéng)信氛圍缺失。特別是項(xiàng)目造價(jià)的定價(jià)過(guò)程中，業(yè)主對(duì)承包商的報(bào)價(jià)是不信任的，對(duì)承包商的總管能力是不信任的。萬(wàn)一項(xiàng)目做砸了，最終損失的是業(yè)主自己。業(yè)主感到采用工程總承包模式風(fēng)險(xiǎn)太大，所以沒(méi)有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運(yùn)行機(jī)制缺失現(xiàn)象分析

“游戲已經(jīng)開(kāi)始了，游戲規(guī)則還沒(méi)有制定好?！边@是基層企業(yè)對(duì)工程總承包缺少運(yùn)行機(jī)制的形象比喻。在工程總承包模式實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的扯皮，反復(fù)協(xié)調(diào)，拖延工期，部門(mén)無(wú)法作為等情況，發(fā)、承包雙方（主要是發(fā)包方），都有缺位和越位的現(xiàn)象，造成了實(shí)施中的困惑和困難。也從另一個(gè)角度反映出，我們?nèi)鄙僖?guī)范性、程序性的制度，缺少工程總承包運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。通過(guò)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查反映的意見(jiàn)比較集中的有：

1、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段。業(yè)主所提供的招標(biāo)資料顯得比較簡(jiǎn)單，設(shè)計(jì)意圖不明顯，功能要求過(guò)于籠統(tǒng)等。泰興有一個(gè)工程項(xiàng)目，開(kāi)工后，業(yè)主不斷提升要求，導(dǎo)致一個(gè)月內(nèi)4次變更設(shè)計(jì)。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題時(shí)有82家企業(yè)選擇了＂工期延誤和責(zé)任分擔(dān)＂，占72.56%，

問(wèn)卷問(wèn)及業(yè)主提供的主要招標(biāo)資料時(shí)，選擇“初步設(shè)計(jì)”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設(shè)計(jì)”的有59家，占52.2%，選擇可研報(bào)告的有40家，占35.3%，選擇項(xiàng)目需求的有43家，占38%，選擇方案設(shè)計(jì)的有47家，占41.59%。這里表明，業(yè)主提供的招標(biāo)資料名目不一，是業(yè)主急于招標(biāo)，前期工作時(shí)間太短，資料質(zhì)量較低，會(huì)給承包方的投標(biāo)（概算、采購(gòu)、施工組織設(shè)計(jì)、報(bào)價(jià)）和項(xiàng)目實(shí)施等后續(xù)階段帶來(lái)很多的協(xié)調(diào)，變更，帶來(lái)拖延工期，難以工程結(jié)算等問(wèn)題。

113份問(wèn)卷，上述問(wèn)題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個(gè)區(qū)間，表明在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，缺少規(guī)范性約束機(jī)制，業(yè)主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價(jià)階段。目前工程總承包沒(méi)有符合工程總承包本質(zhì)意義的合同范本，各地政府主管部門(mén)通常的做法是參考工程總承包合同形式，結(jié)合本地實(shí)際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價(jià)方面，采用總價(jià)合同的存在增、減造價(jià)的反復(fù)協(xié)調(diào)現(xiàn)象，有的業(yè)主對(duì)自己有利的就嚴(yán)格執(zhí)行總價(jià)，對(duì)自己不利的，就要調(diào)減合同總價(jià)，致使工程結(jié)算不順利。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題時(shí)，有86家企業(yè)選擇了“合同結(jié)算及價(jià)格調(diào)整”，占76%。

問(wèn)卷問(wèn)業(yè)主會(huì)采用何種計(jì)價(jià)方式時(shí)，選擇“總價(jià)合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價(jià)合同”的41家，占36.28%。實(shí)際操作中，業(yè)主一般會(huì)按概算報(bào)出一個(gè)總價(jià)，讓投標(biāo)人下浮多少百分點(diǎn)，以此為合同總價(jià)。更為離譜的是在工程實(shí)施過(guò)程中，業(yè)主會(huì)不受合同約束隨意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加工程項(xiàng)目總量，但還不允許調(diào)增總價(jià)。業(yè)主權(quán)力上的強(qiáng)勢(shì)，讓承包方履約難度加大，利潤(rùn)空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規(guī)范的定價(jià)計(jì)價(jià)規(guī)定所形成的約束機(jī)制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結(jié)束階段。在這兩個(gè)階段發(fā)、承包雙方會(huì)產(chǎn)生很多爭(zhēng)議，扯皮現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的最終解決，往往是以業(yè)主的強(qiáng)勢(shì)，承包方的退讓來(lái)實(shí)現(xiàn)的。工程總承包實(shí)施過(guò)程中解決爭(zhēng)議的機(jī)制尚沒(méi)有法制化，總承包合同雖有對(duì)爭(zhēng)議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實(shí)際過(guò)程中，有96家企業(yè)選擇了＂協(xié)商解決＂的方式，占問(wèn)卷總數(shù)的84.95%。這表明發(fā)、承包雙方依法處理爭(zhēng)議的意識(shí)較為淡薄，現(xiàn)行的法律尚不具備處置工程總承包爭(zhēng)議的機(jī)制，工程總承包項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中還會(huì)遇到來(lái)自地方的法律法規(guī)的制約或沖撞。如在項(xiàng)目決策審批，招標(biāo)投標(biāo)，從業(yè)人員資格管理、質(zhì)量安全管理、市場(chǎng)監(jiān)管等方面現(xiàn)行的法律法規(guī)都是針對(duì)傳統(tǒng)的施工總承包模式的。各地方現(xiàn)行的行業(yè)法律法規(guī)并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個(gè)很重要的約束條款即工程索賠條款，國(guó)外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個(gè)專門(mén)的章節(jié)來(lái)體現(xiàn)的，約定也很細(xì)很全面。這是一條高壓線，誰(shuí)也觸碰不得。這對(duì)保護(hù)發(fā)、承包雙方的責(zé)、權(quán)、利起到至關(guān)重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機(jī)制。在座談會(huì)上，中建八局針對(duì)各企業(yè)發(fā)言中流露出的發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的埋怨情緒，特別提到他們?cè)趪?guó)外實(shí)施工程總承包項(xiàng)目時(shí)運(yùn)用索賠條款維護(hù)自己的權(quán)益。他們認(rèn)為，國(guó)內(nèi)推行工程總承包模式，應(yīng)該重視對(duì)非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應(yīng)用。這對(duì)推行工程總承包健康發(fā)展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個(gè)角度表明，是對(duì)建筑領(lǐng)域誠(chéng)信文化培育的催熟劑。是建立信用機(jī)制的配套措施，因此，要重視研究和運(yùn)用。

5、發(fā)、承包雙方都缺乏復(fù)合型專業(yè)人才和實(shí)施工程總承包的經(jīng)驗(yàn)積累，雙方都缺乏預(yù)見(jiàn)的判斷能力，等于摸著石頭過(guò)河。建立工程總承包復(fù)合型人才培訓(xùn)機(jī)制非常緊迫。

6、工程總承包項(xiàng)目施工過(guò)程中，業(yè)主不僅直接參與控制，主管部門(mén)還要求工程監(jiān)理全程監(jiān)控。工程總承包市場(chǎng)需具有相當(dāng)實(shí)力的第三方咨詢公司和項(xiàng)目施工全程管理機(jī)制，來(lái)做發(fā)、承包雙方的協(xié)調(diào)人和參謀長(zhǎng)，參與工程總承包的全過(guò)程監(jiān)管。

     三、穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國(guó)外引進(jìn)的，它在國(guó)外有很適宜的生存條件，能發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，但引進(jìn)國(guó)內(nèi)，尚沒(méi)有適合它生存的土壤，它的優(yōu)勢(shì)可能變成劣勢(shì)，需要有一個(gè)“洋為中用”，培育、轉(zhuǎn)換、循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們不能教條地、機(jī)械地理解它的優(yōu)勢(shì)，離開(kāi)了本國(guó)的實(shí)際，照搬照抄，勢(shì)必會(huì)走彎路。

（一）我們要澄清對(duì)工程總承包模式認(rèn)識(shí)上的3個(gè)誤區(qū)。一是不能認(rèn)為所有工程項(xiàng)目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個(gè)大的概念，從工程專業(yè)劃分角度看，EPC模式（設(shè)計(jì)-釆購(gòu)-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環(huán)保，大型城市基礎(chǔ)設(shè)施，商業(yè)中心等公建項(xiàng)目，DB模式（設(shè)計(jì)-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項(xiàng)目等。從我國(guó)現(xiàn)行的建筑管理體制和現(xiàn)有的建筑產(chǎn)能看，EPC模式（設(shè)計(jì)——采購(gòu)——施工）、D B模式（設(shè)計(jì)——施工）、PC模式（釆購(gòu)——施工）、EPCM模式（設(shè)計(jì)-釆購(gòu)-項(xiàng)目施工管理）和傳統(tǒng)的施工總承包（DBB）模式（設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工分開(kāi)的模式）將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并存；二是不能認(rèn)為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項(xiàng)目。應(yīng)該是具有特級(jí)房建資質(zhì)和綜合甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)的，綜合管理能力較強(qiáng)的建筑公司可承接工程總承包項(xiàng)目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專業(yè)分包；三是不能認(rèn)為可以用“聯(lián)合體”承接工程總承包任務(wù)?！奥?lián)合體”投標(biāo)僅是一種過(guò)渡的辦法，“聯(lián)合體”不是工程總承包優(yōu)質(zhì)資源的真實(shí)集聚，達(dá)不到設(shè)計(jì)施工深度融合的目的。在推進(jìn)過(guò)程中，不宜提倡“聯(lián)合體”投標(biāo)，并應(yīng)逐步讓其退出競(jìng)爭(zhēng)序列。

中國(guó)現(xiàn)階段適時(shí)推行工程總承包，符合中央提出的供給側(cè)改革的要求。優(yōu)質(zhì)建筑資源通過(guò)市場(chǎng)化配置而集聚，其企業(yè)行為表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)必然會(huì)淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。在建筑產(chǎn)能結(jié)構(gòu)上形成寶塔型結(jié)構(gòu)，上部為綜合管理能力強(qiáng)的工程總承包公司，中部為專項(xiàng)施工能力強(qiáng)的各專業(yè)公司，底部為勞務(wù)公司或勞務(wù)市場(chǎng)。

（二）推進(jìn)工程總承包模式的量化目標(biāo)前瞻

推進(jìn)工程總承包模式不是大面積全面推開(kāi)。根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)和

中國(guó)今后20～3 0年左右建筑市場(chǎng)的遠(yuǎn)景推算，采用工程總承包模式的項(xiàng)目可占工程承包市場(chǎng)規(guī)模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領(lǐng)域內(nèi)培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國(guó)際總承包競(jìng)爭(zhēng)的施工企業(yè)2 0～3 0家；可參與國(guó)內(nèi)房建、市政工程總承包競(jìng)爭(zhēng)的施工企業(yè)50～70家。政府扶持，企業(yè)自強(qiáng)。其余公司找準(zhǔn)定位，做精專業(yè)分包。還有一部分公司再做一段時(shí)間的施工總承包，優(yōu)勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項(xiàng)目，利潤(rùn)率要穩(wěn)定在5%~10%之間。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)工程總承包模式的建議

國(guó)務(wù)院（2016）93號(hào)文，江蘇?。?017）151號(hào)文，江蘇省招辦（2018）3號(hào)文的發(fā)布，是對(duì)前段工程總承包推行過(guò)程所出現(xiàn)的問(wèn)題的糾偏，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)下一步開(kāi)展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調(diào)研所收集的信息分析看，上述三個(gè)文件對(duì)基層在推行工程總承包中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領(lǐng)導(dǎo)和主管部門(mén)決策時(shí)參考。

從總體推動(dòng)角度，需進(jìn)一步培育工程總承包細(xì)分市場(chǎng)，變政府推動(dòng)為市場(chǎng)推動(dòng)。要解決市場(chǎng)需求的動(dòng)力問(wèn)題。讓投資方有主動(dòng)性和積極性，政府、發(fā)、承包三方形成合力，共同推進(jìn)工程總承包的健康發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場(chǎng)供求關(guān)系的均衡發(fā)展，鼓勵(lì)更多的多元投資主體釆用工程總承包模式，                                                                 

1、除規(guī)定政府投資、裝配式建筑應(yīng)釆用工程總承包模式外，還應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)有投資項(xiàng)目，民營(yíng)投資項(xiàng)目積極釆用工程總承包模式。最近國(guó)務(wù)院又放開(kāi)了國(guó)內(nèi)2 2個(gè)行業(yè)外國(guó)投資的限制，這對(duì)培育工程總承包細(xì)分市場(chǎng)有促進(jìn)作用，投資主體的多元化有利于解決“市場(chǎng)動(dòng)力不足”的難題。

2、引導(dǎo)和培育工程總承包企業(yè)具有獨(dú)立承擔(dān)工程總承包項(xiàng)目的綜合能力。工程總承包細(xì)分市場(chǎng)主體將分為三類，一是業(yè)主單位，二是工程總承包單位，三是全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位。江蘇的房建企業(yè)絕大多數(shù)是從做D B B（設(shè)計(jì)、施工分開(kāi)招標(biāo)模式）起步的，其C的能力較強(qiáng)，E、P的能力普遍較弱，針對(duì)自身E、P能力較弱的短板，要建立設(shè)計(jì)、造價(jià)、合同、安全、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、信息等七個(gè)重要控制目標(biāo)的管理程序和運(yùn)行機(jī)制，提高自身的對(duì)工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號(hào)文要求使用住建部和國(guó)家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強(qiáng)制性使用文本。該合同文本把EPC的有關(guān)條款與D B的有關(guān)條款混合在一起，沒(méi)有形成發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對(duì)索賠的約定沒(méi)能覆蓋工程總承包的全過(guò)程，也沒(méi)能對(duì)發(fā)、承包雙方作對(duì)等的約束。現(xiàn)在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個(gè)合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內(nèi)容。這也是現(xiàn)階段工程總承包推進(jìn)困難的原因之一。省招投標(biāo)辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類合同范本。給基層分類指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范發(fā)、承包雙方的行為。

4、梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定急需適用的法規(guī)。清理不適用法規(guī)和建立新的為工程總承包保駕護(hù)航的法律法規(guī)顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對(duì)規(guī)范發(fā)、承包雙方行為具有強(qiáng)制性，對(duì)建立誠(chéng)信機(jī)制和營(yíng)造誠(chéng)信氛圍非常必要。同時(shí)要建立解決索賠爭(zhēng)議的法律機(jī)制，一旦產(chǎn)生索賠爭(zhēng)議，要有從協(xié)商到仲裁判決的法律強(qiáng)制力。

6、要警惕融資風(fēng)險(xiǎn)，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)國(guó)家來(lái)講具有潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府引導(dǎo)投資多元化時(shí)，要建立為工程總承包服務(wù)的融資體系和保險(xiǎn)體系。要引導(dǎo)和支持工程總承包公司增強(qiáng)自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強(qiáng)的重要舉措。

7、加強(qiáng)工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊(duì)伍建設(shè)。要建立培育、培訓(xùn)工程總承包復(fù)合型人才的機(jī)制?；鶎悠髽I(yè)當(dāng)前最缺的是具有設(shè)計(jì)、采購(gòu)和項(xiàng)目全面管理能力的人才。企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置設(shè)計(jì)總監(jiān)、造價(jià)總監(jiān)、采購(gòu)總監(jiān)、技術(shù)總監(jiān)和施工總監(jiān)，而且這些總監(jiān)不僅具備本崗的專業(yè)理論知識(shí)和獨(dú)當(dāng)一面的能力，而且應(yīng)該了解和熟悉其它總監(jiān)崗位的專業(yè)知識(shí)。這些總監(jiān)還應(yīng)具備研判能力、預(yù)見(jiàn)能力以及豐富的經(jīng)驗(yàn)。還應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目統(tǒng)籌經(jīng)理，他應(yīng)具備統(tǒng)攬從設(shè)計(jì)到投標(biāo)到釆購(gòu)到施工運(yùn)維的業(yè)務(wù)能力，對(duì)合同定價(jià)和工程造價(jià)有堅(jiān)實(shí)的管控能力，這樣才能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的深度融合。

8、建立市場(chǎng)化運(yùn)作的工程咨詢公司，代行工程總監(jiān)和工程主管部門(mén)的部分職能，對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)好業(yè)主與工程總承包商之間的關(guān)系，為工程的順利進(jìn)行依法提供全過(guò)程的第三方服務(wù)。

在現(xiàn)階段大力推進(jìn)工程總承包，無(wú)疑是本行業(yè)一次深刻的變革，但它代表著行業(yè)發(fā)展的方向，是社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)步對(duì)建筑資源重新配置的要求，我們必須堅(jiān)定信心，適應(yīng)這一發(fā)展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)的做法，努力培育工程總承包細(xì)分市場(chǎng)，使工程總承包模式逐步占據(jù)市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢(shì)，借此機(jī)遇，大力培育江蘇一批綜合實(shí)力強(qiáng)、能參與國(guó)際、國(guó)內(nèi)工程總承包市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強(qiáng)省的實(shí)力始終處于全國(guó)領(lǐng)先位置?。ㄕ{(diào)研組成員 ：于國(guó)家、李斌、孫振意、唐來(lái)順、陳高中）我國(guó)倡導(dǎo)和推進(jìn)工程總承包市場(chǎng)模式至今已有三十多年時(shí)間。江蘇省作為建筑大省和強(qiáng)省，省委省政府也十分重視工程總承包模式的快速推行。2016年5月，住建部發(fā)出（2016）93號(hào)文，2017年省政府發(fā)出151號(hào)文，明確提出了推行工程總承包模式的規(guī)定，為此省住建廳確定了109家工程總承包試點(diǎn)單位和3 1個(gè)工程總承包試點(diǎn)工程項(xiàng)目。江蘇省宿遷市被確定為工程總承包試點(diǎn)城市，表明江蘇省推行工程總承包的決心和力度。

為了了解江蘇省工程總承包推行的實(shí)際情況，省建協(xié)組織了關(guān)于工程總承包推行情況的調(diào)研小組，深入基層一線實(shí)地調(diào)研。

本次調(diào)研對(duì)調(diào)查樣本進(jìn)行認(rèn)真的選取。

從地區(qū)角度，調(diào)研組從南往北，分別選取了蘇南的南京市，蘇中的泰州市，蘇北的徐州市。

從市場(chǎng)主體角度，調(diào)研組分別抽取了工程總承包特級(jí)、一級(jí)資質(zhì)和部分專業(yè)分包一級(jí)資質(zhì)企業(yè)。

從行業(yè)角度，調(diào)研組主要側(cè)重抽取了房建為主的企業(yè)，少量公路、市政為主的企業(yè)，另有2家設(shè)計(jì)院。

從地區(qū)、行業(yè)、資質(zhì)看，本次選取的樣本具有房建領(lǐng)域的代表性，基本能反映一線企業(yè)開(kāi)展工程總承包的真實(shí)情況。

本次調(diào)研采取召開(kāi)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查兩種方法。三個(gè)市五場(chǎng)座談會(huì)，共計(jì)有42個(gè)企業(yè)參加，其中具有特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)9家。本省十一個(gè)設(shè)區(qū)市共收回調(diào)查問(wèn)卷113份，其中特級(jí)企業(yè)35家。

調(diào)研組深入基層認(rèn)真聽(tīng)取來(lái)自一線企業(yè)反映的情況。調(diào)研組長(zhǎng)和組內(nèi)專家與基層負(fù)責(zé)人進(jìn)行了有針對(duì)性的交流和互動(dòng)，同時(shí)對(duì)113份問(wèn)卷計(jì)13200項(xiàng)選擇回答作了歸納和分析。調(diào)研組將所收集的相關(guān)情況分為工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀、工程總承包模式推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題和積極穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包的意見(jiàn)建議三個(gè)方面向省住建廳報(bào)告。

本次調(diào)研組收集的各類信息截止時(shí)點(diǎn)為2018年5月底。江蘇省招標(biāo)辦發(fā)布了（2018）3號(hào)文關(guān)于工程總承包投標(biāo)招標(biāo)導(dǎo)則的通知后，發(fā)生的信息有少量被采用。

一、工程總承包模式在我省的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）住建部（2016）93號(hào)文和省政府（2017）151號(hào)文發(fā)布后，引起建筑行業(yè)熱烈的反響。對(duì)關(guān)于加快推行工程總承包的規(guī)定，基層企業(yè)做了仔細(xì)解讀，在座談會(huì)上，有不少企業(yè)反映，學(xué)習(xí)了住建部（2 0 1 6）93號(hào)文和省政府（2017）151號(hào)文后，受很大鼓舞，抱有很大希望，并積極行動(dòng)。從問(wèn)卷調(diào)查中，有64家企業(yè)認(rèn)為自己是工程總承包的角色，占問(wèn)卷總數(shù)的56.63%；有26家企業(yè)認(rèn)為自己的主要業(yè)務(wù)模式是工程總承包，占問(wèn)卷數(shù)的23%。從座談會(huì)上收集的情況看，2016年至2018年5月南京地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目有43個(gè)（其中有一半左右的項(xiàng)目在外省市），泰州泰興兩市已實(shí)施有7個(gè)，徐州市已實(shí)施的有8個(gè)（均在外地）。因南通地區(qū)和蘇州市未召開(kāi)座談會(huì)，從問(wèn)卷調(diào)查的匯總中分析，這兩個(gè)地區(qū)工程總承包推行的力度和已實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目個(gè)數(shù)應(yīng)該屬于較好地區(qū)。另外，各地還有一批正在洽談或即將實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目。從座談會(huì)反映分析，上述工程總承包項(xiàng)目符合真正工程總承包本義的微乎其微。

調(diào)研組分析認(rèn)為，省政府151號(hào)文發(fā)布后和省建筑業(yè)改革發(fā)展會(huì)議后，各地各級(jí)政府和行業(yè)主管部門(mén)都積極響應(yīng)貫徹文件精神和會(huì)議精神，采取了相關(guān)措施和出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，迅速推出了一批工程總承包項(xiàng)目，各地建筑企業(yè)特別是具有特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)也迅速行動(dòng)，積極承接工程總承包項(xiàng)目。特別是蘇州、南京、南通等地，采用聯(lián)合體投標(biāo)的形式解決了工程總承包招投標(biāo)中對(duì)資質(zhì)有限制的難點(diǎn)，使更多的建筑企業(yè)能夠參與工程總承包的招投標(biāo)，推進(jìn)了工程總承包的規(guī)模和速度。

（二）工程總承包模式在我國(guó)由政府倡導(dǎo)的時(shí)間較早，但真正起步較晚。受傳統(tǒng)施工承包模式的慣性影響、市場(chǎng)環(huán)境、業(yè)主既有的利益權(quán)利格局的影響，我省房建領(lǐng)域內(nèi)的工程總承包模式的發(fā)展尚不平衡。從地域角度看，呈現(xiàn)蘇南好于蘇中，蘇中好于蘇北的態(tài)勢(shì)；從綜合實(shí)力角度看，呈現(xiàn)出央企好于地方企業(yè)，地方特級(jí)企業(yè)好于一級(jí)企業(yè)的態(tài)勢(shì)；從發(fā)承包雙方的積極性角度看，總承包商的積極性大于發(fā)包方的積極性；從建設(shè)投資的角度看，地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的要好于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的。

江蘇省確定的31個(gè)工程總承包項(xiàng)目，都在正常實(shí)施中（少數(shù)幾個(gè)已竣工），之前確定的宿遷市為工程總承包試點(diǎn)城市，但因各種原因，工程總承包僅停留在政府主管部門(mén)發(fā)文階段，并未實(shí)質(zhì)性推開(kāi)。

從座談會(huì)上反映的情況中，有一點(diǎn)意見(jiàn)較為集中，就是現(xiàn)在所承接的工程總承包項(xiàng)目，是穿著工程總承包的新鞋，走著施工總承包的老路，大家認(rèn)為，離真正意義上的工程總承包尚有不小的差距，政府、發(fā)、承包三方還要做許多完善的工作，才能真正發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢(shì)。

二、推進(jìn)實(shí)施工程總承包過(guò)程中存在的問(wèn)題

國(guó)外釆用工程總承包模式的時(shí)間較早，從上世紀(jì)七十年代起步至今已有近五十年的發(fā)展歷程，已是較為成熟的施工組織方式，社會(huì)和市場(chǎng)認(rèn)可接受度高。從國(guó)外建筑市場(chǎng)看，釆用工程總承包模式的，在英國(guó)只有30%左右, 在美國(guó)只有40%左右。我省從2016年發(fā)文推行至今不過(guò)短短三年時(shí)間，實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題不足為怪，需要在推行的過(guò)程中予以解決，逐步完善工程總承包的運(yùn)作機(jī)制，使工程總承包健康、穩(wěn)定向前發(fā)展，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，為建筑行業(yè)發(fā)展服務(wù)。

對(duì)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查所反映的意見(jiàn)分析，可以歸納為三個(gè)主要的問(wèn)題。一是市場(chǎng)問(wèn)題，二是動(dòng)力問(wèn)題，三是機(jī)制問(wèn)題。



（一）工程總承包市場(chǎng)培育分析

國(guó)外工程總承包模式是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展到一定程度時(shí)產(chǎn)生的一種社會(huì)需求，在這種社會(huì)需求的強(qiáng)力推動(dòng)下，逐步形成工程總承包模式的細(xì)分市場(chǎng)，轉(zhuǎn)換成市場(chǎng)需求。

我國(guó)建筑全產(chǎn)業(yè)鏈資源配置有著自己的特殊性，條塊分割，專業(yè)分工很細(xì)很全，每一領(lǐng)域都有從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、科研、到施工的資源的配置，如設(shè)計(jì)，有礦山設(shè)計(jì)院，水泥設(shè)計(jì)院，鋼鐵設(shè)計(jì)院，水利水電設(shè)計(jì)院，軌道交通設(shè)計(jì)院等等。如施工，有中字頭的中核，中鐵，中水電，中石化等央企，地方也有省、市各級(jí)各專業(yè)的設(shè)計(jì)院，也有各專業(yè)各種資質(zhì)的房建、路橋、市政等施工資源的配置。如遇大型重點(diǎn)工程項(xiàng)目，有工程總承包需求時(shí)，就組建“指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，“城建平臺(tái)”，“交通平臺(tái)”等等代行工程總承包的職能，完全能滿足工程總承包的需求。

我國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)（含建筑規(guī)劃，設(shè)計(jì)等）有一個(gè)十五年的保護(hù)期。在保護(hù)期結(jié)束，國(guó)際大承包公司并沒(méi)有進(jìn)入中國(guó)建筑市場(chǎng)。這表明，中國(guó)建筑市場(chǎng)是抵觸工程總承包模式的。在這期間，盡管有專家和政府提倡推行總承包模式，但在保護(hù)性的現(xiàn)行體制下，我國(guó)工程總承包模式?jīng)]有得到足夠的發(fā)展。

我國(guó)在能源，環(huán)保，高鐵，水利水電，地鐵，新材料等領(lǐng)域?qū)嶋H上都產(chǎn)生了工程總承包的市場(chǎng)需求，只是由“會(huì)戰(zhàn)指揮部”，“項(xiàng)目管理公司”，各種“平臺(tái)”滿足，在房建領(lǐng)域（特別是住宅建設(shè)），工程總承包的需求，由開(kāi)發(fā)公司滿足了。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段，工程總承包的細(xì)分市場(chǎng)尚未成熟，需繼續(xù)培育，完善。

培育工程總承包市場(chǎng)，必然打破和重新組合現(xiàn)有全產(chǎn)業(yè)鏈的資源配置，這是一場(chǎng)堅(jiān)巨的變革，阻力很大。培育有較高實(shí)力的工程總承包公司，其實(shí)質(zhì)是加快行業(yè)壟斷的形成，勢(shì)必會(huì)淘汰一部分落后的建筑產(chǎn)能，這也是對(duì)市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)的重新洗牌。因此，真正形成中國(guó)特色的工程總承包成熟市場(chǎng)，要遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，循序漸進(jìn)，不能急于求成。

（二）推行工程總承包的動(dòng)力不足原因分析

國(guó)外工程總承包模式走的是市場(chǎng)推動(dòng)的自然成長(zhǎng)路經(jīng)，發(fā)、承包雙方均有主動(dòng)性，我國(guó)工程總承包走的是由政府行政發(fā)文推動(dòng)的被動(dòng)性路徑，發(fā)包方（投資方）缺乏主動(dòng)性，即所謂的市場(chǎng)需求“動(dòng)力不足”。

在座談會(huì)中，企業(yè)認(rèn)為工程總承包模式發(fā)展速度有點(diǎn)慢，主要是業(yè)主（投資方）沒(méi)有主動(dòng)釆用工程總承包模式的積極性，釆用工程總承包的意識(shí)不強(qiáng)。業(yè)主不愿放棄既有的權(quán)利和利益，對(duì)項(xiàng)目管理介入干預(yù)或控制太多。泰興有一家企業(yè)反映個(gè)把億的工程，業(yè)主竟從中分包了22項(xiàng)內(nèi)容?？偝邪こ瘫粯I(yè)主指定分包，隨意肢解現(xiàn)象較為普遍。企業(yè)普遍反映，工程總承包模式能否推行，決定權(quán)在業(yè)主手中?，F(xiàn)階段多數(shù)業(yè)主（無(wú)論政府投資還是國(guó)有企業(yè)投資），都不愿采用工程總承包模式，少數(shù)政府或國(guó)企業(yè)主選擇了工程總承包模式，但從立項(xiàng)到規(guī)劃到設(shè)計(jì)到招投標(biāo)到施工的全過(guò)程，業(yè)主們?nèi)詴?huì)沿用施工總承包的方式來(lái)實(shí)施工程總承包，或是對(duì)項(xiàng)目管理大力干預(yù)控制，或是指定分包，或是指定設(shè)計(jì)院。在本次調(diào)研涉及的房建、市政、公建領(lǐng)域內(nèi)，完備的真正意義上的工程總承包項(xiàng)目少之又少。調(diào)研組分析認(rèn)為，深層次的原因有四個(gè)。

一是投資一個(gè)項(xiàng)目，采用工程總承包模式，總價(jià)高于或持平現(xiàn)行的施工總承包模式，就失去了競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)施工總承包模式能以同樣的工期，同樣的質(zhì)量達(dá)到交鑰匙的要求，業(yè)主當(dāng)然會(huì)選擇施工總承包模式，就不會(huì)產(chǎn)生選擇工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

二是現(xiàn)階段業(yè)主方已形成的既有的權(quán)力和利益格局，不愿被打破。實(shí)施工程總承包模式不僅僅是對(duì)建筑業(yè)資源配置格局的調(diào)整，更是對(duì)業(yè)主手中的權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移，業(yè)主自然沒(méi)有采用工程總承包模式的主動(dòng)性和積極性。

三是習(xí)慣的慣性使然。發(fā)包方選用施工總承包已經(jīng)駕輕就熟，有一種自然的抵觸工程總承包模式的惰性。

四是誠(chéng)信氛圍缺失。特別是項(xiàng)目造價(jià)的定價(jià)過(guò)程中，業(yè)主對(duì)承包商的報(bào)價(jià)是不信任的，對(duì)承包商的總管能力是不信任的。萬(wàn)一項(xiàng)目做砸了，最終損失的是業(yè)主自己。業(yè)主感到采用工程總承包模式風(fēng)險(xiǎn)太大，所以沒(méi)有采用工程總承包的意愿和積極性。

（三）工程總承包運(yùn)行機(jī)制缺失現(xiàn)象分析

“游戲已經(jīng)開(kāi)始了，游戲規(guī)則還沒(méi)有制定好?！边@是基層企業(yè)對(duì)工程總承包缺少運(yùn)行機(jī)制的形象比喻。在工程總承包模式實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的扯皮，反復(fù)協(xié)調(diào)，拖延工期，部門(mén)無(wú)法作為等情況，發(fā)、承包雙方（主要是發(fā)包方），都有缺位和越位的現(xiàn)象，造成了實(shí)施中的困惑和困難。也從另一個(gè)角度反映出，我們?nèi)鄙僖?guī)范性、程序性的制度，缺少工程總承包運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。通過(guò)座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查反映的意見(jiàn)比較集中的有：

1、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段。業(yè)主所提供的招標(biāo)資料顯得比較簡(jiǎn)單，設(shè)計(jì)意圖不明顯，功能要求過(guò)于籠統(tǒng)等。泰興有一個(gè)工程項(xiàng)目，開(kāi)工后，業(yè)主不斷提升要求，導(dǎo)致一個(gè)月內(nèi)4次變更設(shè)計(jì)。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題時(shí)有82家企業(yè)選擇了＂工期延誤和責(zé)任分擔(dān)＂，占72.56%，

問(wèn)卷問(wèn)及業(yè)主提供的主要招標(biāo)資料時(shí)，選擇“初步設(shè)計(jì)”的有46家，占40.7%，選擇“部分施工圖設(shè)計(jì)”的有59家，占52.2%，選擇可研報(bào)告的有40家，占35.3%，選擇項(xiàng)目需求的有43家，占38%，選擇方案設(shè)計(jì)的有47家，占41.59%。這里表明，業(yè)主提供的招標(biāo)資料名目不一，是業(yè)主急于招標(biāo)，前期工作時(shí)間太短，資料質(zhì)量較低，會(huì)給承包方的投標(biāo)（概算、采購(gòu)、施工組織設(shè)計(jì)、報(bào)價(jià)）和項(xiàng)目實(shí)施等后續(xù)階段帶來(lái)很多的協(xié)調(diào)，變更，帶來(lái)拖延工期，難以工程結(jié)算等問(wèn)題。

113份問(wèn)卷，上述問(wèn)題的選擇回答的比率較為分散，幾乎都在35%~50%這個(gè)區(qū)間，表明在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，缺少規(guī)范性約束機(jī)制，業(yè)主方顯得隨意和急躁，承包方顯得難以適從。

2、合同制定和合同定價(jià)階段。目前工程總承包沒(méi)有符合工程總承包本質(zhì)意義的合同范本，各地政府主管部門(mén)通常的做法是參考工程總承包合同形式，結(jié)合本地實(shí)際情況制定合同，但這種合同條款的約定更像是施工總承包合同。在工程總承包合同定價(jià)方面，采用總價(jià)合同的存在增、減造價(jià)的反復(fù)協(xié)調(diào)現(xiàn)象，有的業(yè)主對(duì)自己有利的就嚴(yán)格執(zhí)行總價(jià)，對(duì)自己不利的，就要調(diào)減合同總價(jià)，致使工程結(jié)算不順利。在問(wèn)及最容易發(fā)生爭(zhēng)議的問(wèn)題時(shí)，有86家企業(yè)選擇了“合同結(jié)算及價(jià)格調(diào)整”，占76%。

問(wèn)卷問(wèn)業(yè)主會(huì)采用何種計(jì)價(jià)方式時(shí)，選擇“總價(jià)合同”的有69家，占61.06%，選擇“單價(jià)合同”的41家，占36.28%。實(shí)際操作中，業(yè)主一般會(huì)按概算報(bào)出一個(gè)總價(jià)，讓投標(biāo)人下浮多少百分點(diǎn)，以此為合同總價(jià)。更為離譜的是在工程實(shí)施過(guò)程中，業(yè)主會(huì)不受合同約束隨意提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，增加工程項(xiàng)目總量，但還不允許調(diào)增總價(jià)。業(yè)主權(quán)力上的強(qiáng)勢(shì)，讓承包方履約難度加大，利潤(rùn)空間被壓縮。以工程總承包的合同范本和規(guī)范的定價(jià)計(jì)價(jià)規(guī)定所形成的約束機(jī)制顯得非常必要。

3、合同的履約階段和結(jié)束階段。在這兩個(gè)階段發(fā)、承包雙方會(huì)產(chǎn)生很多爭(zhēng)議，扯皮現(xiàn)象，而這些現(xiàn)象的最終解決，往往是以業(yè)主的強(qiáng)勢(shì)，承包方的退讓來(lái)實(shí)現(xiàn)的。工程總承包實(shí)施過(guò)程中解決爭(zhēng)議的機(jī)制尚沒(méi)有法制化，總承包合同雖有對(duì)爭(zhēng)議可釆用訴訟解決的約定條款，但在實(shí)際過(guò)程中，有96家企業(yè)選擇了＂協(xié)商解決＂的方式，占問(wèn)卷總數(shù)的84.95%。這表明發(fā)、承包雙方依法處理爭(zhēng)議的意識(shí)較為淡薄，現(xiàn)行的法律尚不具備處置工程總承包爭(zhēng)議的機(jī)制，工程總承包項(xiàng)目在實(shí)施的過(guò)程中還會(huì)遇到來(lái)自地方的法律法規(guī)的制約或沖撞。如在項(xiàng)目決策審批，招標(biāo)投標(biāo)，從業(yè)人員資格管理、質(zhì)量安全管理、市場(chǎng)監(jiān)管等方面現(xiàn)行的法律法規(guī)都是針對(duì)傳統(tǒng)的施工總承包模式的。各地方現(xiàn)行的行業(yè)法律法規(guī)并不支持工程總承包模式。工程總承包模式立法滯后，需加大立法力度。

4、在非迪克合同條款中，有一個(gè)很重要的約束條款即工程索賠條款，國(guó)外成熟的工程總承包合同中，索賠約定是一個(gè)專門(mén)的章節(jié)來(lái)體現(xiàn)的，約定也很細(xì)很全面。這是一條高壓線，誰(shuí)也觸碰不得。這對(duì)保護(hù)發(fā)、承包雙方的責(zé)、權(quán)、利起到至關(guān)重要的作用。而且還有保障索賠約定正常履行的法律仲裁判決機(jī)制。在座談會(huì)上，中建八局針對(duì)各企業(yè)發(fā)言中流露出的發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的埋怨情緒，特別提到他們?cè)趪?guó)外實(shí)施工程總承包項(xiàng)目時(shí)運(yùn)用索賠條款維護(hù)自己的權(quán)益。他們認(rèn)為，國(guó)內(nèi)推行工程總承包模式，應(yīng)該重視對(duì)非迪克合同條款中的索賠條款的研究和應(yīng)用。這對(duì)推行工程總承包健康發(fā)展是非常有益的。非迪克合同條款中的索賠條款，從另一個(gè)角度表明，是對(duì)建筑領(lǐng)域誠(chéng)信文化培育的催熟劑。是建立信用機(jī)制的配套措施，因此，要重視研究和運(yùn)用。

5、發(fā)、承包雙方都缺乏復(fù)合型專業(yè)人才和實(shí)施工程總承包的經(jīng)驗(yàn)積累，雙方都缺乏預(yù)見(jiàn)的判斷能力，等于摸著石頭過(guò)河。建立工程總承包復(fù)合型人才培訓(xùn)機(jī)制非常緊迫。

6、工程總承包項(xiàng)目施工過(guò)程中，業(yè)主不僅直接參與控制，主管部門(mén)還要求工程監(jiān)理全程監(jiān)控。工程總承包市場(chǎng)需具有相當(dāng)實(shí)力的第三方咨詢公司和項(xiàng)目施工全程管理機(jī)制，來(lái)做發(fā)、承包雙方的協(xié)調(diào)人和參謀長(zhǎng)，參與工程總承包的全過(guò)程監(jiān)管。

三、穩(wěn)健推進(jìn)工程總承包模式的建議

工程總承包模式是從國(guó)外引進(jìn)的，它在國(guó)外有很適宜的生存條件，能發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，但引進(jìn)國(guó)內(nèi)，尚沒(méi)有適合它生存的土壤，它的優(yōu)勢(shì)可能變成劣勢(shì)，需要有一個(gè)“洋為中用”，培育、轉(zhuǎn)換、循序漸進(jìn)的過(guò)程。我們不能教條地、機(jī)械地理解它的優(yōu)勢(shì)，離開(kāi)了本國(guó)的實(shí)際，照搬照抄，勢(shì)必會(huì)走彎路。

（一）我們要澄清對(duì)工程總承包模式認(rèn)識(shí)上的3個(gè)誤區(qū)。一是不能認(rèn)為所有工程項(xiàng)目都適合采用工程總承包模式。工程總承包是一個(gè)大的概念，從工程專業(yè)劃分角度看，EPC模式（設(shè)計(jì)-釆購(gòu)-施工）適用于石油、化工、交通（高鐵、高速公路），環(huán)保，大型城市基礎(chǔ)設(shè)施，商業(yè)中心等公建項(xiàng)目，DB模式（設(shè)計(jì)-施工）適用于住宅、辦公用房、普通市政項(xiàng)目等。從我國(guó)現(xiàn)行的建筑管理體制和現(xiàn)有的建筑產(chǎn)能看，EPC模式（設(shè)計(jì)——采購(gòu)——施工）、D B模式（設(shè)計(jì)——施工）、PC模式（釆購(gòu)——施工）、EPCM模式（設(shè)計(jì)-釆購(gòu)-項(xiàng)目施工管理）和傳統(tǒng)的施工總承包（DBB）模式（設(shè)計(jì)、招標(biāo)、施工分開(kāi)的模式）將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并存；二是不能認(rèn)為所有建筑公司都能承接工程總承包工程項(xiàng)目。應(yīng)該是具有特級(jí)房建資質(zhì)和綜合甲級(jí)設(shè)計(jì)資質(zhì)的，綜合管理能力較強(qiáng)的建筑公司可承接工程總承包項(xiàng)目，其余的可做施工總承包，再有部分公司可做專業(yè)分包；三是不能認(rèn)為可以用“聯(lián)合體”承接工程總承包任務(wù)?！奥?lián)合體”投標(biāo)僅是一種過(guò)渡的辦法，“聯(lián)合體”不是工程總承包優(yōu)質(zhì)資源的真實(shí)集聚，達(dá)不到設(shè)計(jì)施工深度融合的目的。在推進(jìn)過(guò)程中，不宜提倡“聯(lián)合體”投標(biāo)，并應(yīng)逐步讓其退出競(jìng)爭(zhēng)序列。

中國(guó)現(xiàn)階段適時(shí)推行工程總承包，符合中央提出的供給側(cè)改革的要求。優(yōu)質(zhì)建筑資源通過(guò)市場(chǎng)化配置而集聚，其企業(yè)行為表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)必然會(huì)淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。在建筑產(chǎn)能結(jié)構(gòu)上形成寶塔型結(jié)構(gòu)，上部為綜合管理能力強(qiáng)的工程總承包公司，中部為專項(xiàng)施工能力強(qiáng)的各專業(yè)公司，底部為勞務(wù)公司或勞務(wù)市場(chǎng)。

（二）推進(jìn)工程總承包模式的量化目標(biāo)前瞻

推進(jìn)工程總承包模式不是大面積全面推開(kāi)。根據(jù)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)和

中國(guó)今后20～3 0年左右建筑市場(chǎng)的遠(yuǎn)景推算，采用工程總承包模式的項(xiàng)目可占工程承包市場(chǎng)規(guī)模的30%~40%為宜。

江蘇省要在房建領(lǐng)域內(nèi)培育和形成具工程總承包綜合能力的可參與國(guó)際總承包競(jìng)爭(zhēng)的施工企業(yè)2 0～3 0家；可參與國(guó)內(nèi)房建、市政工程總承包競(jìng)爭(zhēng)的施工企業(yè)50～70家。政府扶持，企業(yè)自強(qiáng)。其余公司找準(zhǔn)定位，做精專業(yè)分包。還有一部分公司再做一段時(shí)間的施工總承包，優(yōu)勝劣汰，淘汰陳舊落后的建筑產(chǎn)能。采用工程總承包模式的房建、市政工程項(xiàng)目，利潤(rùn)率要穩(wěn)定在5%~10%之間。

（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)工程總承包模式的建議

國(guó)務(wù)院（2016）93號(hào)文，江蘇?。?017）151號(hào)文，江蘇省招辦（2018）3號(hào)文的發(fā)布，是對(duì)前段工程總承包推行過(guò)程所出現(xiàn)的問(wèn)題的糾偏，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)下一步開(kāi)展工程總承包具有十分重要的意義。但從本次調(diào)研所收集的信息分析看，上述三個(gè)文件對(duì)基層在推行工程總承包中所暴露出來(lái)的問(wèn)題，尚未完全覆蓋，需在此提出，供領(lǐng)導(dǎo)和主管部門(mén)決策時(shí)參考。

從總體推動(dòng)角度，需進(jìn)一步培育工程總承包細(xì)分市場(chǎng)，變政府推動(dòng)為市場(chǎng)推動(dòng)。要解決市場(chǎng)需求的動(dòng)力問(wèn)題。讓投資方有主動(dòng)性和積極性，政府、發(fā)、承包三方形成合力，共同推進(jìn)工程總承包的健康發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)促進(jìn)市場(chǎng)供求關(guān)系的均衡發(fā)展，鼓勵(lì)更多的多元投資主體釆用工程總承包模式， 

1、除規(guī)定政府投資、裝配式建筑應(yīng)釆用工程總承包模式外，還應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)有投資項(xiàng)目，民營(yíng)投資項(xiàng)目積極釆用工程總承包模式。最近國(guó)務(wù)院又放開(kāi)了國(guó)內(nèi)2 2個(gè)行業(yè)外國(guó)投資的限制，這對(duì)培育工程總承包細(xì)分市場(chǎng)有促進(jìn)作用，投資主體的多元化有利于解決“市場(chǎng)動(dòng)力不足”的難題。

2、引導(dǎo)和培育工程總承包企業(yè)具有獨(dú)立承擔(dān)工程總承包項(xiàng)目的綜合能力。工程總承包細(xì)分市場(chǎng)主體將分為三類，一是業(yè)主單位，二是工程總承包單位，三是全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位。江蘇的房建企業(yè)絕大多數(shù)是從做D B B（設(shè)計(jì)、施工分開(kāi)招標(biāo)模式）起步的，其C的能力較強(qiáng)，E、P的能力普遍較弱，針對(duì)自身E、P能力較弱的短板，要建立設(shè)計(jì)、造價(jià)、合同、安全、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、信息等七個(gè)重要控制目標(biāo)的管理程序和運(yùn)行機(jī)制，提高自身的對(duì)工程總承包的管控能力和管理水平。

3、省招辦（2018）3號(hào)文要求使用住建部和國(guó)家工商總局制定的工程總承包合同示范文本。該合同文本系2011年制定，且該文本為非強(qiáng)制性使用文本。該合同文本把EPC的有關(guān)條款與D B的有關(guān)條款混合在一起，沒(méi)有形成發(fā)、承包雙方責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的閉合條約，容易引起使用的不便。更主要的是對(duì)索賠的約定沒(méi)能覆蓋工程總承包的全過(guò)程，也沒(méi)能對(duì)發(fā)、承包雙方作對(duì)等的約束?，F(xiàn)在各地工程總承包合同幾乎是僅套用了一個(gè)合同形式，合同主要條款則更多地是施工總承包的內(nèi)容。這也是現(xiàn)階段工程總承包推進(jìn)困難的原因之一。省招投標(biāo)辦需抓緊制定EPC、DB、EPCM等分類合同范本。給基層分類指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范發(fā)、承包雙方的行為。

4、梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定急需適用的法規(guī)。清理不適用法規(guī)和建立新的為工程總承包保駕護(hù)航的法律法規(guī)顯得非常緊迫。

5、制定工程總承包各合同范本，須重視工程索賠條款的制定。工程索賠在非迪克合同條款占有很重要的位置，對(duì)規(guī)范發(fā)、承包雙方行為具有強(qiáng)制性，對(duì)建立誠(chéng)信機(jī)制和營(yíng)造誠(chéng)信氛圍非常必要。同時(shí)要建立解決索賠爭(zhēng)議的法律機(jī)制，一旦產(chǎn)生索賠爭(zhēng)議，要有從協(xié)商到仲裁判決的法律強(qiáng)制力。

6、要警惕融資風(fēng)險(xiǎn)，防止地方政府為EPC而做舉債EPC,最后形成地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)國(guó)家來(lái)講具有潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府引導(dǎo)投資多元化時(shí)，要建立為工程總承包服務(wù)的融資體系和保險(xiǎn)體系。要引導(dǎo)和支持工程總承包公司增強(qiáng)自己的融資能力，這也是解決江蘇總承包公司融資能力不強(qiáng)的重要舉措。

7、加強(qiáng)工程總承包公司綜合能力的培育，特別是人才隊(duì)伍建設(shè)。要建立培育、培訓(xùn)工程總承包復(fù)合型人才的機(jī)制?；鶎悠髽I(yè)當(dāng)前最缺的是具有設(shè)計(jì)、采購(gòu)和項(xiàng)目全面管理能力的人才。企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置設(shè)計(jì)總監(jiān)、造價(jià)總監(jiān)、采購(gòu)總監(jiān)、技術(shù)總監(jiān)和施工總監(jiān)，而且這些總監(jiān)不僅具備本崗的專業(yè)理論知識(shí)和獨(dú)當(dāng)一面的能力，而且應(yīng)該了解和熟悉其它總監(jiān)崗位的專業(yè)知識(shí)。這些總監(jiān)還應(yīng)具備研判能力、預(yù)見(jiàn)能力以及豐富的經(jīng)驗(yàn)。還應(yīng)設(shè)置項(xiàng)目統(tǒng)籌經(jīng)理，他應(yīng)具備統(tǒng)攬從設(shè)計(jì)到投標(biāo)到釆購(gòu)到施工運(yùn)維的業(yè)務(wù)能力，對(duì)合同定價(jià)和工程造價(jià)有堅(jiān)實(shí)的管控能力，這樣才能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的深度融合。

8、建立市場(chǎng)化運(yùn)作的工程咨詢公司，代行工程總監(jiān)和工程主管部門(mén)的部分職能，對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)好業(yè)主與工程總承包商之間的關(guān)系，為工程的順利進(jìn)行依法提供全過(guò)程的第三方服務(wù)。

在現(xiàn)階段大力推進(jìn)工程總承包，無(wú)疑是本行業(yè)一次深刻的變革，但它代表著行業(yè)發(fā)展的方向，是社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)步對(duì)建筑資源重新配置的要求，我們必須堅(jiān)定信心，適應(yīng)這一發(fā)展方向，在前階段工作和己取得的成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)的做法，努力培育工程總承包細(xì)分市場(chǎng)，使工程總承包模式逐步占據(jù)市場(chǎng)的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮工程總承包的優(yōu)勢(shì)，借此機(jī)遇，大力培育江蘇一批綜合實(shí)力強(qiáng)、能參與國(guó)際、國(guó)內(nèi)工程總承包市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的知名品牌總承包商，使江蘇建筑強(qiáng)省的實(shí)力始終處于全國(guó)領(lǐng)先位置！（調(diào)研組成員 ：于國(guó)家、李斌、孫振意、唐來(lái)順、陳高中）